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城市更新|社区更新能否采用商圈驱动模式弥补资金的不足?
发布时间:2022-06-08        浏览次数:        

  中国的城市更新脱胎于从2009年开始分别提出的居住区和工业用地改造,而后增加了对商业建筑改造的需求。三个方向各自沿用不同的更新逻辑,各自为政,缺少交集。例如2021年上海在其城市更新管理条例中,经信委、商委、住建委分别对应产业园区改造、商业建筑改造和居住区改造三个面向。其中运转得较为顺利的是商业用地改造,而老旧小区更新则因为资金的匮乏,不断提出“新的融资方式”、“呼吁第三方介入”,却响应寥寥。

  那么,如果将物理距离往往较近的商业和居住小区一同考虑,会怎么样呢?这就不得不提到“英国特色”的一种以商圈和商业街驱动的社区更新模式。它是否能给中国借鉴,促商业与周边社区产生更紧密的关系,让商业改造的利润弥补老旧小区改造的成本?

  英国的“高街”,即市镇/街区(Bourough)的中心商业街。在城市的扩张中,周边的市镇逐渐被吸纳,而原来的主商业街,则根据距离中心城区的距离,逐渐变成了散布于城市各处的商圈或商业副中心。上海的五角场、桃浦、金桥等地曾经是各自县城周边的镇,现在成为了商业商务集聚的城市副中心,也属于英国定义中的“高街”范畴。而在人口密集的城市如伦敦,市镇的规模有时会小到中国城市的街道尺度,因此高街规划某些时候也会与中国语境中的社区规划产生某些尺度上的重合。

  高街是英国各地经济增长、就业和创新的驱动力,也是文化中心。2018年,超过400万英国人在高街就业,超过六分之一的英国人住在临街建筑中或周围居住社区。因此英国的高街更新更具有服务本地社区的面向,而非简单的商业商务建成空间的更新和溢价出租。它主要围绕着五个重点:第一,为空荡荡的建筑注入新的生机;第二,支持高街商务办公功能;第三,改善公共空间品质;第四,创造安全、洁净的空间;第五,建立当地社区的自豪感,重塑本地文化(由于英国英国本身有族裔区隔的传统,每个街镇的主体文化有很大差别,但它们也可以作为城市文化的表达,同时变成吸引同城居民周末逛街的新选择)。

  由于疫情反复,越来越多的商店空置在商业街上,对社区活力乃至城市活力均产生了较大影响。为此,英国政府进行了重大投资,包括:

  1. 财政部提出的48亿英镑升级基金(Leveling Up Fund),主要面向社区基础服务设施和交通升级。另外提出英国共享繁荣基金(The UK Shared Prosperity Fund)。它是 “升级”议程的核心支柱,到2025年3月,将为当地投资提供26亿英镑的新资金,目标是让英国的所有地区都可以得到分配(包括“插花贫困”地区),不再为了稀缺的基金而相互竞争。

  2.升级、住房和社区司(Department for Levelling Up, Housing and Communities)提供36亿英镑的城镇基金(Towns Fund),将资助社区再生项目,包括重新利用商业街上的空置商店、创造新的公共空间,以及服务于小型数字企业和学习中心的办公空间。其中又分为面向社区的城镇交易 (Town Deals),旨在推动城镇的经济再生,以实现长期的经济和生产力增长,最终投资2500万英镑,选择101个城镇;以及8.3亿英镑的未来高街基金(Future High Streets Fund),旨在更新和重塑城镇中心和商业街公共空间。由于商业的空置率在英国并不均匀,部分处于衰退或者贫困的街区无力改造,只能任由空间衰败。因此部分基层政府通过强制性采购订单接管废弃的建筑物,以便业主在更新计划停滞不前时将其转换为新的功能。一些规划者还鼓励市议会利用现有权力,将某些商业衰退地区空置的办公室改造成住房。

  3. 升级、住房和社区司与财政部另有旨在提升社区水平的投资计划,包括2.2亿英镑的社区更新基金(Community Renewal Fund)以帮助当地为2022年英国共享繁荣基金的启动做准备;社区所有权基金(Community Ownership Fund)是一项新的26亿英镑基金,以帮助确保英国各地社区能够支持重要的公共基础和文化消费设施,尤其社区中心、酒吧、商业街等。对于一些原本受群众喜爱,但因为疫情原因难以持续的产业,政府将提供资金。在某些情况下,另有高达100万英镑将可用于建立体育俱乐部或帮助购买有风险的运动场,而无需社区资金进入。与此同时,伦敦政府也在推行一项社区零售商业均等化的办法,让各地的社区都有机会拥有酒吧、剧院、运动场和街角商店。

  2021年底,伦敦市政府举办“面向所有挑战的高街(High Streets for All Challenge)”城市更新项目,面向35个街区(Bourough)的主商业街或商业中心提供超过200万英镑的资金,希望为这些城镇中心地区注入新的活力。伦敦城市复兴委(London Recovery Board)邀请社区级的合作伙伴,在伦敦经济行动伙伴关系(LEAP)的支持下,提出并共同设计创新的高街恢复战略和建议。它将地方当局、社区和商业团体、天马堂论坛,文化和第三部门组织、大学、医院等锚定机构以及商业利益集团聚集在一起,为伦敦每个行政区未充分利用的高街释放更多空间,解锁和新的使用场景和新功能。每一项战略以地方性问题为导向,并鼓励公众对伦敦大街和城镇中心重新想象。而战略的实施可以将着眼点放在整个商业街,也可以专注于单个的示范性更新项目。

  项目的伙伴关系由公共、私营和本地参与者组成,其中的公共部分包括伦敦多个市镇(Borough)、城镇(Town)团队和商业改善区(Business Improvement Districts/ BID,有额外的额税收作为政府支持);私营部分包括土地所有者、开发商、工作空间的物业管理或出租者;本地参与者包括社区团体、社会企业、文化组织、慈善机构等希望推动和领导当地地区的再生的利益相关者。

  地方当局的作用是双重的。在第一阶段,他们需要确定合作伙伴,明确的模范高街位置。从第二阶段开始,他们将积极支持选定的伙伴关系,并酌情担任牵头和/或负责机构。伦敦市政府则将资助支持高街伙伴关系的活动,并监督申报项目面向当地具体问题,而解决方向也要与伦敦整体规划方向保持一致。一般以为经济发达国家,尤其是全球金融中心的城市,其社区更新完全可以通过市场化解决,实际上并非如此。从伦敦的35个示范项目中可以看到,本地社区参与较多,尤其是东伦敦那些曾经的创意人才集聚地区,主要试图增强社区贫困居民的融入程度;开发商主导的项目极少,因为“不划算”;伦敦是全球金融中心,但参与社区更新,哪怕是经济利益较高的商业街更新,也很难让银行信贷类金融机构提起兴趣,参与的都是收益偏向长期稳定,融通经营范围更大的信托公司。

  “缺钱”,是中国现在城市更新,尤其是社区更新中的瓶颈。依照中国的经验,城市更新利润太低且回报周期太长,号称可以商业化的“劲松模式”也不过利润率3%-5%,回报周期10年(2020年现金流可达8%-10%,回报周期6-7年),但前期投入要3000万,回报率还不如商办或厂房改长租公寓(利润率目前约5%,2017-2018年一度达到8%-10%,回报周期最少可以到5年)。老旧小区改造曾一度被乐观地认为因为涉及的群体与房地产产业链类似,所以可以替代房地产,拉动钢材、建筑等一系列产业。但这种想法忽略了房地产的资本密集型属性,同时前期杠杆甚大,当资本消退之后,社区更新自然而然陷入“无米之炊”的状态。

  因为种种资金的缺陷,现在的可复制政策清单均集中于公众参与、统筹手段等“节流”方面。固然北京广州等一线城市已经开始鼓励金融机构参与投资老旧小区更新基金,并且支持社会资本通过项目融资、公司融资等方式向金融机构申请中长期贷款,但实际申请中,融资条件严苛,资金筹资困难,也尚未形成稳定的收益和退出机制。

  虽然英国的高街规划也以政府投资为主体,并且鼓励金融投资,但也难为中国的社区更新的资金来源指明更好的道路。不过,以商业街为更新核心,并且部分项目商业改善由区政府机构主导,将额外的税用于开发项目,使本地机构受益,是值得借鉴的。部分属于中国语境下“社区更新”的内容,似乎也可以通过打通不同用地之间的关系,让相同街道或区域的衬衫更新得到内部“转移支付”的补偿。

  2021年8月,商务部发布《城市商圈建设指南(征求意见稿)》,提出在常住人口超过1000万的超大城市,结合城市更新改造,对标国际一流商圈和商业街,吸引国内外高端商业品牌和资源集聚,提升高端购物、文化旅游、金融商务等功能,打造一批世界顶级商圈。城市中心地区寸土寸金,商业与住宅用地交织,并且很多商圈也是城市副中心。如果可以通过商业更新增加城市活力,那是否同时也可以通过税率调整,转移支付到周边的住宅更新中?它是否也能填补面向全市甚至全球的商业,与本地居住者和服务者之间的那条心理鸿沟?

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